« En période de crise, l’État pense qu’il fait mieux que tout le monde »

Créé en mars 2007 sous l’égide du ministère de la Santé et de la Sécurité sociale, l’Établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (Eprus) était un instrument performant dédié à la gestion des crises sanitaires, qui avait tiré les leçons de la grippe aviaire. Mais comme l’explique Claude Le Pen, l’un des meilleurs spécialistes français de l’économie de la santé, les gouvernements successifs l’ont bridé, puis démantelé…

Qu’était l’Eprus ?

Claude Le Pen : La crise de l’épidémie de grippe aviaire avait révélé certaines défaillances de l’État : stocks trop dispersés, possibilités de réponses insuffisantes et délais d’intervention trop longs. Il y avait alors différents fonds pour les urgences sanitaires, éparpillés au sein de différentes institutions. Pour rationaliser ce dispositif, les pouvoirs publics ont créé une autorité unique, l’Eprus, établissement public spécialement destiné à rassembler les différents fonds existants, et surtout les lieux de stockage de matériels sanitaires qui étaient très nombreux un peu partout sur le territoire, ainsi qu’à gérer la « réserve sanitaire », c’est-à-dire tous les personnels soignants, généralement retraités, que l’on pouvait mobiliser en cas de crise. L’État s’est donc doté d’une structure censée être efficace en cas de crise sanitaire majeure. Mais, rapidement, des tensions sont apparues entre l’Eprus et le ministère de la Santé, qui l’a toujours considéré comme un simple service logistique qui n’avait aucun mot à dire sur la politique et les modalités du stockage. Alors que l’Eprus ambitionnait, lui, d’être un expert à travers les fonctions d’achat, mais aussi de stockage et de distribution, capable d’évaluer, de négocier des contrats, de passer des appels d’offres. Après des crises successives, l’État a entièrement repris la main, en lui enlevant toute autonomie de décision.

Vous rappelez notamment son rôle important, bien que décrié a posteriori **, dans la prévention de la crise (potentielle) du virus H1N1 en 2008-2009…**

L’Eprus a alors fait son travail, en jouant aussi son rôle de conseil, auprès de la ministre de la Santé, Roselyne Bachelot. Celle-ci a ensuite été l’objet de critiques car elle a fait acheter des millions de vaccins, s’attendant à une crise sanitaire majeure. Crise qui ne s’est pas produite. Or l’Eprus et le ministère de la Santé n’avaient fait là qu’appliquer le principe de précaution, ce qu’on leur a reproché ensuite, avec une dose de moquerie. Mais si cette crise sanitaire massive s’était produite et que rien n’avait été fait, on les aurait accusés de n’avoir pas agi ! Ce qui s’est passé, c’est que le ministère a ignoré complètement l’Eprus, puisque tous les contrats avec les laboratoires qui fournissaient les vaccins ont été passés directement par le cabinet du ministère, dans la précipitation. Pourtant, c’était ce que savait parfaitement faire l’Eprus et ce pour quoi il était fait : rédiger l’appel d’offres, négocier les contrats, les rédiger. Et cela s’est payé cher car les interventions du cabinet ont abouti à un surcoût, puisque l’État a dû payer des pénalités (à hauteur de près de 50 millions d’euros) pour des contrats mal préparés, mal rédigés.

Pourquoi avoir refusé toute marge d’autonomie à l’Eprus et procédé ensuite à son démantèlement ?

C’est assez classique dans l’histoire institutionnelle française : en période de crise, l’État pense qu’il fait mieux que tout le monde et prend tout en charge directement. L’État, en l’occurrence le cabinet du ministère concerné, veut tout contrôler, tout décider lui-même. C’est une sorte de réflexe pavlovien en périodes de crise, de guerre, de difficultés. L’État fait peu confiance, n’aime pas beaucoup la délégation et pense qu’il sera plus efficace, plus rapide aussi. On le voit à nouveau aujourd’hui. Dans le cas de l’Eprus, il a même devancé la crise et surpris la Cour des comptes, qui, dans un rapport de 2009, recommandait au contraire d’accorder plus d’autonomie à l’établissement. Or l’État a assumé tout, tout seul : la stratégie, la tactique et la logistique, alors qu’il avait créé une instance qui devait l’aider et le décharger. Il n’y a pas eu de répartition entre les responsabilités stratégiques, politiques de l’État, et les responsabilités opérationnelles et logistiques de l’Eprus. L’État est devenu opérationnel, s’est fait logisticien. Y compris pour des choses qu’il ne sait pas très bien faire, comme négocier et rédiger des contrats complexes avec des laboratoires pharmaceutiques. Ce manque de confiance a été patent vis-à-vis d’une institution qui n’appartenait même pas à la société civile, mais qui avait été créée par l’État lui-même et dépendait entièrement de lui ! Il a ainsi refusé à l’Eprus l’autonomie que lui avait pourtant donnée la loi. Et la même logique a certainement joué pour la question des masques et de leur stockage. L’État s’est sans doute dit : pourquoi en stocker, alors que dans une économie mondialisée, digitalisée, avec un coup de téléphone en Chine, on s’en fera livrer des millions par avion le lendemain… Cette logique pouvait s’entendre, à la seule condition qu’aucune crise majeure ne frappe la Chine et l’oblige à fermer ses usines ! Et avoir démantelé l’Eprus (en intégrant en 2016 ses effectifs modestes dans la grosse structure qu’est Santé publique France) a été la conséquence de cette logique.

Ce type de crise ne nous apprend-il pas que beaucoup des produits et services sanitaires devraient échapper à ces logiques néolibérales reposant sur les principes de l’offre et de la demande ?

Il est aujourd’hui clair qu’il y a un ensemble de biens, que ce soit les masques mais aussi certains médicaments ou équipements médicaux, qui devraient être stockés et mis à l’abri. Sans doute comme un arsenal sanitaire. C’était d’ailleurs une des principales idées initiales de l’Eprus, qui devait constituer une sorte de stock-tampon, en mesure d’amortir les aléas qui auraient pu survenir chez les fournisseurs. Aujourd’hui, le quasi-monopole chinois de la production, la concurrence entre pays (qui conduit finalement le producteur à vendre au plus offrant) et l’absence de stocks en France expliquent la situation actuelle. Or, en principe, c’est la fonction de l’État que de voir loin, de prévoir à long terme mais, en l’occurrence, on s’aperçoit que, bien souvent, il est contraint par sa logique budgétaire, celle du vote des lois de finances, et en somme à un temps court, du moins annuel. Et quand il doit racler les fonds de tiroir pour le financement de la Sécurité sociale, le principe de sanctuarisation est profondément remis en cause. C’est d’ailleurs un peu pareil en matière de dépenses militaires, mais celles-ci ont l’avantage de bénéficier d’une loi de programmation pluriannuelle. Aussi, de temps en temps, on grappille à droite à gauche… Cela signifie surtout que l’État n’est pas toujours vertueux, surtout lorsqu’il a des besoins financiers urgents. Et il faut une certaine force politique et morale pour maintenir un effort récurrent, alors que la menace apparaît incertaine et lointaine. Pour autant, il ne faudrait pas voir là une volonté machiavélique due à un néolibéralisme délétère mais plutôt, je crois, une logique simplement gestionnaire, à court terme : un fonctionnaire avec un budget limité est dans son bureau, devant un catalogue de fabricants et doit choisir les produits les moins chers à qualité égale. Certes, il manque de vision à long terme et de perspective, dans une logique restreinte à son périmètre d’intervention. Mais ce n’est pas là son travail, qui est en fait de gérer sa « boutique » au meilleur coût, qui pèche d’abord par son aspect pragmatique.

Claude Le Pen Professeur émérite à l’université Paris-Dauphine.

Nous avons appris le décès de Claude Le Pen le 6 avril, trois jours après qu’il nous a donné cet entretien.