De l’archipel-monde aux frontières intérieures

Enfant des années 1990, j’ai grandi dans l’idée que les frontières seraient vouées à disparaître, comme un instrument géopolitique qui aurait fait son temps et devait être effacé de l’histoire. Or, c’est tout le contraire qui se produit, et on l’observe chaque année un peu davantage : la frontière reste cette construction sociopolitique susceptible de se matérialiser de manière violente à la faveur d’un fait politique majeur dans une nation en voie de renfermement, en raison d’une volonté de lutte contre des migrations ou contre des trafics plus ou moins avérés et préjudiciables pour la société, ou encore de ressurgir de manière soudaine à la faveur une actualité ou d’une urgence sanitaire, économique alors même qu’on la croyait souple, fluide ou purement et simplement disparue. Ce dernier cas, chacun a pu le mesurer lors de la crise sanitaire de 2020-2022 où le covid-19 a fait réapparaître des frontières et des restrictions de circulation à des échelles nationales, régionales et départementales qu’on pensait d’un autre âge, en Europe.

Aussi, la frontière peut être projetée dans de nouvelles géographies à l’occasion d’explorations, de conquêtes, de colonisations et de viabilisation de terres, de mers ou pourquoi pas même d’espace orbitaux et exoatmosphériques. On parlera alors de « front pionnier ». En prolongement, comme l’a proposé Yvette Vaguet en 2021 pour le cas de l’Arctique, on peut également parler d’« archipel pionnier » lorsque la progression ne s’effectue pas de manière uniforme, sur la base de quelques solides points d’ancrage ; une approche théorique applicable également à l’Antarctique comme à la Lune, en attendant d’autres hypothétiques conquêtes extra-planétaires. Autrefois consubstantielles des dynamiques de colonisation et d’expansion impériales, ces logiques de fronts ou d’archipels pionniers sont aujourd’hui exacerbées par le réchauffement planétaire qui, plus rapidement que l’humain ne s’y attendait, induit des phénomènes de redéfinition de frontières économiques, sociétales et politiques à mesure des bouleversements du climat engendrés par l’humain lui-même.

Cette double logique de barriérisation – cartographiée et contextualisée avec maestria, en France, par Delphine Papin, Bruno Tertrais et Xemartin Laborde (1) ainsi que par Hugo Billard et Frédéric Encel (2) en 2021 – et de « re-frontiérisation » climatique – adaptée du concept de « rebordering » de Peter Andreas et Thomas Biersteker – pose la question de l’impermanence et de la plasticité des frontières dans un espace européen en pleine redéfinition géopolitique ; un débat dont l’envergure géopolitique emporte une dimension planétaire.

Où est la frontière en mer ?

En somme, la frontière est un littoral, une interface, une zone de contact entre deux réalités, deux systèmes de besoins, deux visions du monde. Mais comment la considérer lorsque, dans le contexte d’un État côtier, îlien, ou archipélagique, la frontière se confond avec le littoral ? Pour tous les États signataires de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer de 1982 (dite UNCLOS ou « Convention de Montego Bay »), l’acception de la notion de frontière dans le champ politique peut varier d’un État à l’autre.

La France a inscrit dans son narratif de puissance l’ensemble de son espace maritime.

Dans les États modernes, pour autant que ce corpus juridique définisse la frontière, le politique peut être tenté de maximiser son narratif de puissance en mettant en avant non pas juste la mer territoriale (12 milles nautiques à partir de la côte) ni même la zone contiguë (24 milles nautiques), mais jusqu’à la zone économique exclusive (ZEE, jusqu’à 200 milles nautiques), voire jusqu’à la limite du plateau continental étendu (PCE, jusqu’à 350 milles nautiques). C’est ce que nous faisons en France depuis le Grenelle de la mer en 2009, où la France a inscrit dans son narratif de puissance l’ensemble de son espace maritime, jusqu’aux PCE : 11,6 millions de km², soit plus de 20 fois son territoire terrestre, dont 97 % est situé hors de France hexagonale, à partir des Outre-mer.

Toutefois, l’idée de placer la frontière très au large pose question en pratique. En droit, la souveraineté stricte de l’État ne s’étend que jusqu’à la mer territoriale, qui devrait constituer la frontière. Ou, a maxima, on devrait se limiter à la zone contiguë, où l’État côtier a pouvoir de douane, de police et fait respecter sa loi nationale en matière de fiscalité, d’immigration, de lutte contre les trafics illégaux, en matière de santé et de protection de l’environnement. Toutefois, à mesure que les activités économiques sur mer augmentent et à mesure que les États incluent le domaine maritime dans leur narratif de puissance, le politique tend à fixer la frontière symbolique au PCE même si, de 24 à 350 milles nautiques, l’État se contente de gérer l’exploitation des ressources vivantes dans l’eau et sous l’eau (ZEE) et l’exploitation des ressources du fond marin ainsi que sous l’eau dans le PCE. Toute autre utilisation, notamment de surface ou aérienne, est permise. Ainsi, si la frontière maritime est précise en droit international, elle reste diffuse dans son exercice sur le terrain et particulièrement difficile à « barriériser » au-delà de la zone contiguë – et même au sein de la zone contiguë dès lors que l’État côtier sous-investit dans sa Marine ou ses garde-côtes.

Oui, on peut dire que les juridictions nationales en mer peuvent aller jusqu’à 350 milles nautiques. Mais la frontière, concrètement, est-elle vraiment si loin ? Dans des espaces où des îles et des pays se côtoient à moins de 20 kilomètres de distance, comme dans les petites Antilles, cette approche est nulle, non-avenue et la frontière négociée… et appliquée au mieux en fonction des moyens que l’État central est prêt à mettre sur la table pour faire respecter des frontières à des milliers de kilomètres de son territoire principal.

Par ailleurs, dans de nombreuses civilisations du Pacifique, y compris pour nos compatriotes autochtones de Wallis et Futuna par exemple, l’idée même de judiciarisation de la mer est impossible car l’espace marin ne peut être approprié par l’humain. De plus, cette notion d’appropriation se heurte à la liberté de circuler découlant du droit de passage inoffensif qui autorise la navigation dans les eaux territoriales à certaines conditions et en particulier dans les détroits internationaux. Cette limite pose une difficulté dans l’exercice du droit maritime français opposable aux utilisateurs locaux comme aux voisins : entre les fonctionnaires venus de Paris et les pêcheurs ou les chefferies locales, on ne parle pas le même langage parce qu’on ne considère pas le littoral de la même manière : extension de la Terre pour les uns, zone sans appropriation possible pour les autres.

Entre contestations et statuts à la carte

De la même manière, la France ne parle pas toujours le même langage que ses voisins. En 2021, 120 pays dans le monde sont encore en conflit avec un ou plusieurs de leur(s) voisin(s) pour définir leurs frontières. Et effectivement, notre pays n’est pas épargné en la matière : contestation de la souveraineté française sur Clipperton par le Mexique, sur Tromelin par Maurice, sur Mayotte par les Comores, sur les îles Éparses dans le canal du Mozambique par Madagascar, sur les îles Matthew et Hunter, à plus de 400 kilomètres à l’est de la Nouvelle-Calédonie, par le Vanuatu, ou encore le conflit de définition des droits sur le plateau continental étendu à partir de Saint-Pierre-et-Miquelon qui oppose la France et le Canada depuis trente ans et est officiellement en cours d’étude par la Commission des limites du plateau continental (CLPC) sous l’égide de l’ONU. Les conflits de souveraineté et frontaliers français sont nombreux, impliquent quasiment tous des territoires situés hors de l’espace continental européen, et sont le fruit de logiques juridiques héritées des processus de décolonisation, menés avec plus ou moins de rigueur, pour ceux qui ont été menés à bien.

Les outre-mer restent dans une asymétrie de trajectoires de développement.

À l’échelle des outre-mer européens, on retrouve le même genre de dynamiques de contestation. L’accord scellé mi-juin 2022 entre le Danemark et le Canada concernant la souveraineté sur l’île de Hans – un îlot minuscule et inhabité de 1,3 km² au cœur du passage Kennedy entre le Groenland, outre-mer danois, et l’archipel arctique canadien, sur la route connectant le pôle Nord à la baie de Baffin – est l’iceberg qui cache la banquise. On observe des contestations sur le plateau continental étendu au large du Groenland, au-delà même du pôle, face au Canada encore et, surtout, la Russie. De même, entre les îles Canaries – outre-mer espagnol – et le Maroc pour la définition de la zone économique exclusive autour du volcan sous-marin dénommé Tropic, riche en minéraux, dont les droits de gestion de l’exploitation suscitent les convoitises.

On peut encore constater des désaccords entre pays membres de l’Union européenne eu égard à leurs outre-mer, comme entre les Canaries et Madère, outre-mer portugais, sur la définition, là encore, de la zone maritime sous gestion. Les frontières extérieures sous juridiction de plusieurs capitales européennes sont ainsi remises en cause aux quatre coins de la planète. Et, similairement, la plasticité des frontières de l’Union européenne en tant que telle se manifeste dans les Outre-mer à la faveur du changement de statut de territoires.

En France, comme en Europe, il existe de nombreux statuts permettant de respecter – autant qu’il est possible – les spécificités et aspirations de chaque territoire détaché de l’Hexagone. La Constitution de 1958, révisée dernièrement en 2003 sur le sujet, avec notamment la suppression du vocable « DOM-TOM », en prévoit a minima trois.

Premièrement, les départements ou régions d’outre-mer (DROM), qui sont partie prenante du territoire français comme le garantit l’article 73 de la Constitution. La Guadeloupe, la Martinique, la Guyane et La Réunion ont à la fois le statut de département et le statut de région avec la même base de compétences que dans l’Hexagone mais avec davantage d’autonomie tout de même eu égard à certaines contraintes spécifiques locales d’ordre environnementales, sociales ou sanitaires. Depuis la réforme, en 2015, la Martinique et la Guyane ont décidé de fusionner leur conseil départemental et leur conseil régional en une seule entité : la Collectivité territoriale. Enfin, Mayotte dispose également du statut de DROM bien que l’archipel n’ait pas le statut de région et les compétences associées ; c’est pourquoi l’on parle simplement du « 101^e département ».

Ensuite, les COM sont tout simplement des collectivités d’outre-mer, dont l’association à la République est inscrite à l’article 74 de la Constitution. Elles disposent chacune d’un statut particulier négocié au moyen d’une loi organique propre et d’une autonomie renforcée avec pouvoir réglementaire. Saint-Pierre-et-Miquelon depuis 1985, Saint-Barthélemy et Saint-Martin depuis 2008, la Polynésie -française et enfin Wallis-et-Futuna.

Enfin, la Nouvelle-Calédonie, les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) et Clipperton disposent de statuts spécifiques. La Nouvelle-Calédonie est régie par un titre particulier dans la Constitution et son nouveau statut est en cours de négociation après la conclusion à marche forcée du processus des trois référendums d’autodétermination entre 2018 et 2021, dont le troisième n’est pas reconnu par les leaders kanaks et fait l’objet d’une réclamation auprès de la Cour internationale de justice.

Clipperton est, depuis 2007, placée sous l’autorité directe du gouvernement, sans administration propre ni autonomie financière. Toutes les lois et les règlements de la République s’y appliquent de plein droit comme si c’était un DROM et les juridictions compétentes sont celles situées à Paris… même si le territoire est inhabité et à peine visité annuellement par une frégate de la Marine nationale pour réaffirmer la souveraineté de la France sur cet atoll perdu dans le Pacifique Nord-Est, à plus de mille kilomètres des côtes mexicaines.

Quant aux TAAF, on parle de territoires initialement rattachés au gouvernement général de France à Madagascar depuis 1924 – date de l’inscription officielle de la souveraineté française sur la Terre Adélie, en Antarctique, découverte en 1840 – puis détachés par une loi de 1955 alors que les poussées décoloniales laissaient craindre pour la future capacité de rayonnement, d’action et d’influence stratégique dans l’océan Indien et en particulier dans le canal du Mozambique, bras de mer séparant Madagascar du continent africain. Les TAAF, donc, ne relèvent pas des COM de l’article 74 mais sont, comme la Nouvelle-Calédonie, des collectivités dites sui generis, dotées d’une autonomie administrative et financière, sans pour autant disposer d’un titre particulier dans la Constitution et avec un statut défini par une loi ordinaire.

Entre égalité réelle et plasticité exacerbée

À l’échelle de l’Union européenne, de la même manière, les outre-mer des États-membres peuvent avoir le statut RUP (région ultra-périphérique), le PTOM (pays et territoire d’outre-mer) ou n’ont aucun statut, comme les îles Féroé ou les îles Åland, qui dépendent respectivement du Danemark et de la Finlande, mais qui ont toujours refusé la moindre forme d’association formelle avec l’UE, bien que situées au large de l’Europe continentale même. Les RUP sont au nombre de neuf : deux portugaises (les Açores, Madère), une espagnole (îles Canaries), les cinq DROM français et Saint-Martin. Le droit européen s’y applique pleinement – moyennant quelques spécificités – et ces territoires sont des territoires européens, des frontières extérieures de l’Union. Dit autrement, les 730 kilomètres de frontière entre la Guyane et le Brésil ou entre la Guyane et le Suriname sont des frontières de l’Europe où la monnaie est l’euro.

En revanche, les treize PTOM, du Groenland à la Terre Adélie en passant par la Nouvelle-Calédonie, Sint-Maarten ou encore Curaçao, ne sont pas des territoires de l’Union et le droit européen ne s’y applique qu’à la carte. Pour autant, les citoyens y vivant possèdent bel et bien des passeports sur lesquels sont inscrits « Union européenne ». D’un territoire à l’autre, la relation à l’UE peut être si diffuse qu’elle se limite à une approche utilitariste pour obtenir des fonds de développement (FED), de développement vert (Life +) ou capter des subsides liés à la recherche (Horizon Europe). Dans d’autres, au contraire, Bruxelles est utilisé comme un interlocuteur de contrôle pouvant inciter ou contraindre jusqu’à une certaine limite l’État auquel ils sont rattachés à investir sur ses outre-mer. En résumé, l’Europe peut être à la fois un vecteur de développement au-delà de l’échelon national et un vecteur d’influence en retour vis-à-vis de l’État central.

Alors oui, les Français, les Danois, les Espagnols, les Portugais et les Néerlandais s’enorgueillissent d’administrer des outre-mer de par le monde, avec des degrés inégaux d’investissement, de revenus de transfert, de relations à la « métropole », de sécurisation des territoires, de valorisation des cultures, de protection de la biodiversité, etc. Pour autant, les outre-mer restent malgré tout, de manière structurelle, dans l’ensemble de ces territoires, dans une asymétrie de trajectoires de développement avec le territoire principal du pays auquel ils sont rattachés. La notion d’« égalité réelle », développée en France entre 2012 et 2017 et ayant engendré la « loi Égalité réelle Outre-mer » dite « loi EROM » en février 2017, est un élément clé pour situer réellement la frontière de l’Europe. Le sentiment de désinvestissement, d’arrogance ou encore de colonisation inchangée perçue par de nombreuses populations dans ces territoires reste, en 2022, un marqueur structurant et déterminant des dynamiques politiques locales.

Au Groenland comme en Nouvelle-Calédonie, la question de l’indépendance est au centre de la politique locale et est un facteur bloquant du développement. Dans les Antilles néerlandaises comme à Mayotte ou à Saint-Martin, les évolutions statutaires des années 2010 ont créé des déséquilibres difficiles à compenser avec les seuls revenus de transfert. En Polynésie comme en Guyane, les indépendantistes parviennent à nouveau à convaincre les électeurs que l’autonomie vaut mieux que la France ; que la décision politique doit absolument se situer localement pour répondre aux spécificités locales ; que les statuts à la carte ne répondent plus aux nouveaux besoins écologiques, sanitaires, sociaux mais aussi culturels, éducatifs, voire civilisationnels perçus dans ces territoires. L’échec de la macronie à la présidentielle puis aux législatives 2022 – à part vis-à-vis des loyalistes calédoniens, wallisiens et à Saint-Martin dans le contexte de redressement post-ouragan Irma.

Cette notion d’égalité réelle pose un problème fondamental que Paris – comme Bruxelles, Madrid ou Copenhague – a un mal fou à résoudre parce que difficile à concevoir depuis l’Europe-continent : il existe un sentiment profond, dans les Outre-mer français, que la frontière extérieure de la France ne se situe pas au niveau du littoral des Outre-mer mais bien entre le littoral des Outre-mer et le littoral de l’Hexagone ; entre les Outre-mer et la France elle-même plus qu’entre la France ultramarine et le reste du monde. Une frontière intérieure s’est construite. Et même entre certains territoires ultramarins eux-mêmes, comme entre Mayotte et La Réunion par exemple.

Les résultats de la séquence électorale de 2022 ont achevé de révéler que la France d’aujourd’hui n’était pas, ou plus, un « archipel-monde » comme le disait l’historien Christian Buchet au Grenelle de la mer de 2009. La France ultramarine de 2022 est une succession de littoraux disjoints sans vision commune, sans masse critique commune, avec des frontières entre chaque territoire.

L’enjeu premier du quinquennat qui s’ouvre sera d’essayer, sur les braises des conflits sociaux, sanitaires et statutaires des cinq dernières années, de reconstruire une forme de confiance entre Paris et les Outre-mer comme entre les Outre-mer entre eux. Sans cela, la France ultramarine s’embrasera et voudra, pour de vrai et définitivement, matérialiser en droit ces frontières qui ne disent pas leur nom avec l’Hexagone. Plus que jamais depuis un demi-siècle, la France risque de perdre définitivement ses Outre-mer et, par la même occasion, de perdre son supplément d’âme mondiale.

Mikaa Mered Chargé d’enseignement en géopolitique des Outre-mer et secrétaire général de la chaire Outre-mer de Sciences Po.

(1) L’Atlas des frontières, Delphine Papin, Bruno Tertrais et Xemartin Laborde, Les Arènes, 2021 (2^e éd.).

(2) Atlas des frontières. Retour des fronts, essor des murs, Hugo Billard et Frédéric Encel, Autrement, 2021.